Las actividades de la sociedad
civil consolidan la democracia a partir de formas asociacionistas definidas
por valores liberales. Ante el paulatino retroceso que en las sociedades
contemporáneas está teniendo el Estado de bienestar, uno
de los principales retos es el empoderamiento de las organizaciones sociales
y comunitarias para que desempeñen activamente su rol en los procesos
de desarrollo. El fortalecimiento de la sociedad civil se logra a través
de la participación ciudadana en los asuntos públicos y en
el involucramiento ciudadano en los ámbitos de gestión pública
local.
Los
servicios públicos que pueden ser proporcionados localmente a los
ciudadanos o consumidores, les proporcionan también oportunidades
para involucrarse y para responsabilizarse mediante mecanismos de competencia
y colaboración. Algunos mecanismos que contrarrestan la baja capacidad
de los gobiernos locales para la provisión de servicios públicos
de calidad, son la concesión y control de gestión de servicios
públicos municipales, así como su privatización.
La
administración de sistemas locales deben ser capaces de conducir
a una mayor eficiencia institucional, transparencia y rendición
de cuentas en el desarrollo y entrega de servicios sociales. La idea de
un gobierno del pueblo remite al precepto de la rendición de cuentas
de los actores del gobierno. La rendición de cuentas del gobierno
local se realiza en los niveles interno, en niveles externos, estatales
y nacionales, en la sociedad y en otros organismos cooperantes, instituciones
financieras y acreedoras, etc. La rendición de cuentas es hacia
arriba, a los miembros de la organización, hacia abajo en un sistema
de democracia participativa y a los grupos de interés y consumidores.
Estos procesos de accountability o de rendición de cuentas involucran
las formas tradicionales de rendición de cuentas, tales como las
auditorias, las reglas procesales y la revisión parlamentaria y
de nuevas formas tales como el control social, contratos de gestión
y de competencias.
Por
lo tanto, la ciudadanía exige la rendición de cuentas y la
adaptación de los servicios públicos, los cuales pueden ser
más eficientes a escala local. Además, se requiere del conjunto
de arreglos institucionales formales e informales que definan las
facultades, relaciones y mecanismos de control del comportamiento entre
los diferentes niveles de gobierno. Igualmente, la nueva administración
pública local debe establecer las estructuras administrativas suficientemente
flexibles y planas para canalizar la participación activa de la
ciudadanía en la promoción de los intereses de la sociedad
civil. La gestión pública se orienta al cambio de las estructuras
institucionales en transición de normas y valores que difiere del
cambio de estrategias de los actores individuales.
La
gestión pública se refiere al cambio estructural orientado
hacia la transición a un nuevo marco institucional. La administración
del cambio organizacional de la nueva gestión pública local
implica una mayor descentralización de las decisiones, el uso de
sistemas de administración flexible, mayor autonomía de los
subsistemas organizacionales, estructuras planas con una mayor circulación
de la información, la eficiencia e innovación, el control
de operación global y local, al visión centralizada y la
autonomía descentralizada, etc. El cambio organizacional es más
lento para implementarse que el cambio institucional y político.
Con
las reformas al aparato burocrático del Estado nacional se queda
con menos instancias de relación directa con la ciudadanía,
las cuales se transfieren a los niveles de gobiernos locales mediante procesos
de descentralización que tienen en común denominador el fortalecimiento
de instituciones de gobierno que están más cerca
de los ciudadanos para cerrar la brecha entre los procesos de formulación,
implementación y control. El Estado adopta varias estrategias desmercantilizadoras,
tales como la individualización de los beneficios, aliento de la
solidaridad basada en la familia y redes primarias, delegar las responsabilidades
a instancias locales y fomentando la gestión privada del bienestar
para atender a la precariedad integrada de los segmentos en situación
de vulnerabilidad social.
La
nueva gestión pública incluye los procesos de descentralización
y de devolution en todos los niveles de gobierno, aunque en su implementación
no siempre consideró las complejidades locales. La descentralización
tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión
y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias
de las colectividades locales, en detrimento del poder de los órganos
del gobierno central (Mattos, 1990:165-167).
La
gestión pública local es un factor importante en la toma
de decisiones que fortalecen o debilitan las acciones gubernamentales.
Las colectividades locales pueden participar en decisiones de gestión
pública local, tales como el gasto público e inversiones,
así como en la obtención de fondos e ingresos presupuestales.
Las reformas autoritarias para la provisión de servicios de protección
social han sido siempre remediales y no sustentadas en agendas políticas
democráticas para construir las capacidades locales en la participación
en la toma de decisiones.La reconstrucción territorial que privilegia
al gobierno local en la determinación autónoma de espacios
de decisión pública de abajo hacia arriba, tiene que promover
la corresponsabilidad de las competencias en la gestión pública
en los diferentes niveles de gobierno y en la concertación de proyectos
conjuntos de desarrollo entre los sectores público y privado.
La
lógica de la descentralización es la territorialiación
de la política pública. La delimitación de los espacios
territoriales que son considerados como localidades o regiones en las cuales
se formulan e implementan las políticas públicas o policies.
La delegación o devolution (descentralización política)
como formas de descentralización son impulsados por los procesos
de democratización y empoderamiento con el fin de transferir funciones,
recursos y poder a los niveles inferiores, como en el caso específico
de los servicios públicos, aunque los problemas de la macroeconomía
difícilmente pueden ser resueltos en el ámbito local.
Faguet
(1999) sugiere que la descentralización es un nexo entre las decisiones
de inversión pública con las necesidades locales, de
tal forma que los procesos de descentralización fiscal se identifican
como procesos de descentralización administrativa que permite a
los gobiernos locales definir sus propias políticas de ingreso y
gasto mediante la innovación. Los procesos de democratización
y privatización de los servicios públicos constituyen el
punto central de la descentralización de funciones de los gobiernos
locales, los cuales deben de convertirse en los principales catalizadores
de las fuerzas sociales de las comunidades, involucradas en el logro de
los objetivos a corto, mediano y largo plazo.
Los
procesos de descentralización considerados como una estrategia de
las prácticas de la nueva gestión pública con orientación
neoliberal adapta la administración burocrática a las demandas
de la ciudadanía, aumentan la participación política
y el empleo de mecanismos de contraloría social y de accountability
o rendición de cuentas. Con los procesos de devolution la contraloría
social se fortalece. No obstante, los procesos de devolution no han sido
del todo exitosos porque todavía no responden a las demandas populares
por mejores servicios públicos bajo el esquema de las reformas institucionales
más que las estructurales.
Los
procesos de descentralización intensifican el desarrollo local
como parte de la reforma neoliberal del Estado, que bajo un enfoque en
los gobiernos y el poder locales trasladan presupuestos y responsabilidades
del nivel nacional y estatal a los municipios. Con la descentralización,
los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración
de la provisión de los servicios públicos como atención
a las necesidades de las localidades. El municipio tiene el atractivo de
la producción y prestación de servicios a la ciudadanía
y en materia de desarrollo económico tiene que satisfacer las necesidades
y demandas de los agentes económicos.
La
redefinición de las funciones de los gobiernos municipales requieren
del compromiso de servidores públicos capaces de formular e
instrumentar estrategias de desarrollo a largo plazo. Sin embargo, se presentan
problemas que trascienden el espacio territorial de los municipios, cuyas
soluciones requieren de esfuerzos conjuntos con otros municipios. Se requiere
la formación de redes horizontales de coordinación y cooperación
entre municipalidades tanto en programas generales como sectoriales.
Las
administraciones de los gobiernos locales tienen varios retos importantes
que se reflejan en dos tendencias: el creciente énfasis en la participación
de la comunidad en la formulación de las políticas y en la
solución de los problemas, así como en la creciente necesidad
de medir el desempeño y demostrar los resultados.
Comunidades
locales
Una
estrategia alternativa para contrarrestar y revertir la actual tendencia
de la globalización, sostienen algunos autores, entre ellos Korten
(1995), es la creación de comunidades locales autogobernables
centradas en negocios locales. Así las comunidades locales pueden
ser instrumentos de coordinación más eficiente si logran
ventajas de eficiencia por sobre los mecanismos del mercado cuando los
contratos son incompletos, y del Estado en los casos en que se tiene la
información local.
El
impacto político de la comunidad marca el cambio de una sociedad
gobernada por un gobierno representativo a una en que los ciudadanos participan
directamente en la solución de sus problemas. La sociedad multigrupal
se estructura en grupos de comunidades locales que se autogobiernan Los
grupos con diferentes visiones e intereses construyen el tejido social.
En esta nueva estructura, la organización comunitaria está
tomando un papel importante como expresión de cambios de una democracia
representativa a un sistema más descentralizado, como el de democracia
participativa. En las sociedades antiguas se identificaba a la sociedad
con política como en el caso de la Ágora griega, por lo que
se desprende que la comunidad existe antes que el Estado.
En
este sentido, comunidad y gobierno local se encuentran en un espacio común
y trabajan en un campo compartido en el que a través de la concertación
social garantizan la sustentabilidad de los proyectos. Las comunidades
desarrollan ciertos conocimientos y experiencias que pueden entrar en sinergia
en los procesos de toma de decisiones con la información existente.
Las redes crean mecanismos que permiten compartir los conocimientos y habilidades
desarrollados por las comunidades locales que luego se enriquecen y actualizan
a medida que se transfiere entre los diferentes usuarios de la red. La
organización en red resuelve en parte los problemas que plantea
el aumento del conocimiento acerca del desarrollo y crea poder en las comunidades
locales mediante el involucramiento de las personas y una mayor penetración
geográfica para resolver sus problemas de desarrollo sustentable.
El conocimiento en redes puede compartir soluciones para atacar problemas
de desigualdad, degradación del medio ambiente, injusticias, etc.,
con lo cual se lograría un mejor desarrollo económico y humano.
Las
decisiones en el ámbito comunitario local involucran e incrementan
el grado de compromiso de los individuos en tareas colectivas, en el resguardo
de recursos no renovables que aseguran la sustentabilidad del medio ambiente
mediante su uso más racional, eficiente y estable, y en el cuidado
de los bienes y servicios públicos con una orientación
de beneficio social que respeta las diversidades biológicas, económicas
y culturales. Las organizaciones comunitarias locales establecen acuerdos
de cooperación que reducen las fricciones por conflictos distributivos
pero pueden aumentar los costos fijos de organización para compartir
en forma más equitativa los beneficios.
Las
regulaciones comerciales deben evaluar la interacción de las comunidades
locales con las políticas de comercialización nacional e
internacional. Las decisiones en la mundialización provocan conflictos
locales que afectan a millones de personas lejanas y que dan lugar a la
emergencia de nuevos movimientos sociales con una orientación hacia
la pluralidad y la etnicidad..La pérdida de identidades locales
existentes que confrontan los individuos y los grupos, hace que sientan
la necesidad de construir o inventar tradiciones y nuevas identidades.
Organización
local y gestión social
La
formación social es la evolución diferencial de las sociedades,
en su marco propio y en su relación con las fuerzas externas, de
acuerdo con Santos (1996), en donde la organización local de la
sociedad y del espacio, reproduce el orden internacional. La crisis financiera
por la que atraviesan los gobiernos locales los ha impulsado a utilizar
un nuevo modelo de gestión social que articule y coordine los esfuerzos
aislados y fracturados de organizaciones y actores sociales para integrarlos
en proyectos participativos con estructuras de organización flexible
pero en un mismo espacio social de tal forma que integre a la sociedad.
En
el escenario local, dice Boisier (1988) se optimiza la participación
individual, pero resulta ser demasiado estrecha para la acción colectiva,
justamente lo que la tendencia globalizadora requiere para profundizar
su modelo neoliberal de desarrollo centrado en los intereses individualistas.
Santa-Ana Godoy (2000) argumenta que “En el nivel local nos encontramos
en un escenario en que el municipio no cuenta, salvo unas pocas excepciones,
con los recursos necesarios para cumplir eficientemente con sus funciones.
Los municipios necesitan de políticas que articulen sus esfuerzos
a los esfuerzos de la federación.
Los
cambios en la política social tienen un impacto desigual en los
papeles y responsabilidades del Estado en los diferentes sectores y un
impacto moderado en el éxito en el fortalecimiento de la capacidad
de administración social de los gobiernos locales. El nuevo acercamiento
a la política social debe examinar las capacidades de los gobiernos
locales, estatales y nacionales, las organizaciones de la sociedad civil
y no gubernamentales para introducir formas participativas de administración
social de los sistemas de políticas sociales. El cambio a las instituciones
del Estado no ha sido exitoso en la creación de poder del las comunidades
y en hacer más efectivas a las autoridades locales y a las agencias
de la sociedad civil en la articulación y en la acción de
demandas sociales. La estructuración es un proceso de madurez gradual
y especificación de papeles, conductas e interacciones de las comunidades
organizacionales, cuyas fronteras y patrones de conducta no son siempre
del todo fijas, sino que están bajo definición y sujetas
a revisión y defensa.
Como
una estrategia de diferenciación de las funciones del Estado, las
organizaciones de la sociedad civil y no gubernamentales son agencias de
asociación voluntaria cuyas funciones se orientan a la gestión
y prestación de servicios de lo público a las comunidades
que atienden, a la entrega de los servicios mediante el otorgamiento de
poder al usuario, en una evaluación del servicio, así como
con innovaciones a través de asociaciones con las comunidades locales
y otras organizaciones de servicios públicos Las asociaciones voluntarias
promueven la reciprocidad práctica que reduce los riesgos en las
sociedades que están sujetas a cambios rápidos y cuyo impacto
tiene alguna relación con el desempeño de los gobiernos locales
en las distintas regiones. En todo caso, la información hacia las
sociedades locales debe ser sistemática.
La
asociación voluntaria resulta de transferir las acciones individuales
a acciones compartidas, por lo que transitan de la dimensión privada
a la pública y se expresan comunitariamente (Funes Rivas, 1993).
Estas organizaciones pueden operar en las diferentes localidades con algunas
variaciones tanto en los términos de las formas contractuales. Un
ejemplo es el caso de la provisión de servicios públicos
como resultado de las relaciones contractuales entre el gobierno local
y las organizaciones voluntarias con fines no lucrativos (OVFNLs)
Un
instrumento de las organizaciones de la sociedad civil para la construcción
de la cultura de rendición de cuentas es la inclusión de
mecanismos de monitoreo y auditoria social. La auditoria social que deben
instrumentar el Estado y la sociedad integrada por componentes de
usuarios y grupos sociales a través de los agentes responsables
en una cadena de control que se inicia con la formulación y va más
allá de la ejecución mediante mecanismos de exigencia de
rendición de cuentas que son el Estado.
Sin
embargo, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales
(ONG’s) no rinden cuenta de sus actividades a las autoridades locales o
nacionales con lo que socavan la soberanía y la democracia de los
pueblos y la sustituyen por la soberanía consumidora que deja al
mercado las principales decisiones en materia de oportunidades de desarrollo
para los ciudadanos. En todo caso, los usuarios constituyen el eslabón
débil de la cadena, cuya actuación en la auditoria social
tiene que ser en pleno ejercicio de su función de usuarios en su
dualidad para satisfacer sus propias necesidades y su papel dentro del
sistema de control social, incluyendo la connotación cultural negativa
del término que alude al control que ejercen los gobiernos sobre
las libertades y derechos de la ciudadanía y que debe ser sustituido
por el término control de lo social. En esta misma tónica
es preferible denominar destinatarios y no beneficiarios a quienes son
titulares de derechos sociales.
Los
partidos políticos más controversiales, las organizaciones
sindicales y campesinas, los nuevos movimientos sociales en Latinoamérica
se han establecido como fuerzas tanto a nivel local como nacional, a pesar
de que muchos de estos movimientos tienden a ser clientelistas con relaciones
jerárquicas que son una copia del medio ambiente político
basado en el patronazgo y e caciquismo.
Las
dimensiones espaciales y temporales son modificadas por las tecnologías
de la información y la comunicación, lo cual afecta las formas
de acción colectiva y por tanto, la configuración de las
identidades sociales y comunitarias. Por lo tanto, las tecnologías
de la información y las comunicaciones constituyen un recurso valioso
de las sociedades, les proporcionan nuevos recursos e instrumentos y abre
nuevos canales de comunicación para las comunidades.
La
economía de la información avanza más rápido
que la política, a pesar de las evidencias de que ésta se
sirve de aquella mediante el uso de tecnologías de información
y comunicación que contribuyen a la magnificación del alcance
de la política local que proyecta a los escenarios globales como
en el caso de los movimientos sociales emergentes, dando lugar a un fenómeno
de integración – fragmentación que afirman que cultura y
política local extiende su influencia a nivel global. La información
como un insumo de la comunicación facilita la participación
en la toma de decisiones de las personas y les permite elegir alternativas
informadas mediante la generación de conocimiento.
Por
lo tanto, la emergencia de nuevos movimientos sociales que actúan
localmente pero que tienen impactos políticos globales se apoyan
en el uso indiscriminado de las nuevas tecnologías electrónicas
que promueven una mayor libertad de acción colectiva que confunde
las categorías de lo ciudadano y lo político con la aparición
de actores no convencionales en el escenario global. Las tecnologías
de la información y la comunicación ofrecen los medios para
la difusión y asimilación de la información mediante
estructuras interactivas que facilitan el diálogo, nuevas alianza,
redes interpersonales e interorganizacionales.
De
acuerdo a Castells (1998) La conexión global-local,
es la nueva forma de control y de movilización social en nuestra
sociedad. Brosius (1997), afirma que no es fácil conceptualizar
las formas concretas en que se presenta el tráfico en dos sentidos
entre lo local y lo global y argumenta que “Incluso el componente local
de los movimientos sociales en contra de las naturalezas del capital y
de la modernidad está de alguna manera globalizado, por ejemplo
en la medida en que dichos movimientos sociales toman prestados discursos
metropolitanos sobre la identidad y el entorno". Los nuevos movimientos
sociales emergen, se organizan y se desarrollan en función de sus
infraestructuras y capacidades para establecer ciertos códigos de
comunicación que facilita la acción colectiva mediante una
articulación tecnológica que comprime lo local con lo global.
Estas organizaciones comunitarias transnacionales son oponentes al poder
que ejercen las elites beneficiarias de los procesos de globalización
mediante acciones reivindicatorias que concentran mayor poder en los gobiernos
locales.
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