La gobernabilidad
de la economía global tiene una doble dimensión. Por un lado,
las interrelaciones entre las grandes corporaciones transnacionales con
la normatividad de las organizaciones multilaterales en los mercados globales
y las estructuras intergubernamentales interaccionan con cadenas globales
de valor agregado formada por los clusters en localizaciones regionales
y locales. Las cadenas globales de valor agregado tienen como
soporte una compleja diversidad de estructuras de gobernabilidad que van
más allá de la simples transacciones comerciales, tal como
Humphrey y Schmitz (2001:7) argumentan: “Las estructuras de gobernabilidad
encadenadas constituyen las relaciones y los mecanismos por medio de los
cuales se consigue la coordinación de la cadena más allá
del mercado”.
Estas cadenas globales de
valor agregado permiten la coordinación de relaciones comerciales
intra-firmas y entre empresas jurídicamente separadas. Por lo tanto,
en los contextos de las formas y estructuras de gobernabilidad global de
los mercados que interacciona con la gobernabilidad local, se integran
en procesos de globalización económica los emplazamientos
y clusters locales y regionales.
Por otro lado, estos emplazamientos
tienen que sujetarse a las reglas y estándares impuestos por los
actores que integran las denominadas redes de gestión pública
y redes de intereses privados, tales como las organizaciones no gubernamentales.
En las redes de gestión política global interaccionan actores
privados y públicos que forman estructuras horizontales de cadenas
globales de valor agregado y constelaciones transnacionales con estructuras
multiniveles, que como formas de governance influyen en los flujos transfronterizos
de inversión, tecnología, producción, distribución
y consumo.
El ámbito local es
el espacio territorial y cultural para la interrelación ciudadana
de los diferentes actores económicos, sociales y políticos.
Sin embargo, en la realidad todos los aspectos de la ciudadanía
se supeditan a los programas de crecimiento económico y recaudación
fiscal municipales, mediante políticas que articulen los esfuerzos
locales con los nacionales.
Para atender las diferencias
locales, bajo un enfoque de federalismo, el estado debe formular e implementar
políticas diferenciales que consideren sistemas de incentivos a
los comportamiento de los actores sociales y políticos para desactivar
la relación perversa existente entre la clase política y
el clientelismo y operen como articuladores del desarrollo económico
social local.
La promoción de los
procesos de democratización debe considerar las condiciones locales
y asegurar su cumplimiento con las actividades que benefician a los ciudadanos.
El concepto de un gobierno por el pueblo nos remite a preceptos y teorías
de participación, mayoritarismo, representación, republicanismo
cívico, elección pública e incluso campaña
financiera. El modelo mayoritario no es un problema para la democracia
sino una consecuencia de la misma.
Las instituciones mayoritarias
que sufren de las cargas de los procesos no tienen motivos para quejas
cuando hacen mal uso del poder acordado por el sistema de la regla mayoritaria,
aunque pareciera que la regla mayoritaria es en sí misma no democrática,
por lo que las decisiones vía las mayorías electorales no
necesariamente son el camino para el buen gobierno, el cual se desarrolla
mediante mecanismos que permiten a la sociedad su desarrollo socioeconómico.
El reto queda en identificar, definir e implementar algún tipo de
obligación en el gobierno para aquellos que no forman parte de las
mayorías.
Poder local
Los estudios clásicos
sobre el poder local han descubierto las condiciones previas para el descenso
de las cualidades morales de la clase política en el acceso al poder
de algunos grupos especiales. Otros estudiosos del poder local relacionan
el descenso de la calidad moral de la clase política con los orígenes
sociales de manera más explícita que Dahl (1998), explicando
una especie de ethos de clase.
El ideal de la clase media
consideran el poder y la política local como una búsqueda
en colaboración de las implicaciones concretas de un interés
público más o menos objetivo, y de un interés de la
comunidad 'como conjunto'. Los ideólogos defensores de las ONG’s
(Resumen Latinoamericano, 2001) contraponen el poder local al poder estatal
argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos
al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido
por una clase dominante y explotadora. El poder local, sostienen, responde
directamente a la ciudadanía porque está más cerca.
Así, la gobernabilidad democrática de los gobiernos locales
se fortalece con el ejercicio autónomo de la autoridad para la formulación
e implantación de sus propias políticas públicas como
respuesta a las demandas de la ciudadanía.
Estos argumentos justifican
las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios
entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores
y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos
neoliberales. Esto entre la mayor parte de los líderes de los grupos
representados en los consejos (Leach et al, 1994), de los gobiernos locales
a pesar de que no todas las decisiones pueden ser descentralizadas a las
instancias de poder local.
Hay que considerar que las
autoridades locales pueden estar legitimadas por provenir de un proceso
electoral democrático o pueden ser autoridades nominadas por los
primeros y a la confusión de los diferentes papeles que tienen como
agentes y administradores y como propietarios o principales en la provisión
de los servicios públicos. Un nuevo papel para muchas autoridades
locales emerge donde el público es servido a través de actividades
de solución de problemas mas que una simple entrega de servicios
(Joyce, 1998)
El Nuevo Gobierno Local
La creciente revalorización
de lo local redefinen el rol que las instituciones juegan en los gobiernos
democráticos locales para dar respuesta al incremento de las demandas
sociales. Las instituciones de la economía global necesitan para
su legitimación política y social, solucionar dentro de un
sistema democrático los problemas de los efectos distributivos sociales
y ambientales perniciosos que provoca, asegurando la primacía de
los gobiernos nacionales y locales como los pilares de la gobernabilidad
económica global.
Las instituciones se constituyen
en las instancias mediadoras que vinculan las políticas macroeconómicas
con los agentes económicos y sociales en el ámbito del desarrollo
local que se relaciona con la esfera pública, particularmente en
la dotación de bienes y servicios públicos requeridos. Desafortunadamente,
los gobiernos locales no reconocen su responsabilidad como agentes del
desarrollo en la toma de decisiones relacionada con la sociedad.
Es a partir de la dimensión
territorial como la reforma del Estado de concentra en los gobiernos locales
y regionales, por ser los espacios donde se dan los máximos contactos
entre la sociedad civil y el Estado y en donde por lo tanto, existen las
mejores posibilidades para territorializar adaptando y flexibilizando las
políticas y estrategias de desarrollo. La construcción espacial
de los gobiernos locales debe ser promovente de un diseño institucional
y de políticas públicas que contribuyan a lograr niveles
altos de crecimiento económico y desarrollo social. De hecho, las
transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación
ha dado lugar a que también se presenta una nueva formulación
de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobretodo
los locales y municipales.
Entre las principales funciones
del gobierno local está la de detectar y crear los espacios de interacción
y contacto entre los actores y sus mecanismos de negociación, resolución
de conflictos y procesos de toma de decisiones, la selección de
opciones de políticas públicas y la implantación de
proyectos de desarrollo. El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión
Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL,
2001), “reivindica el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas,
democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento
de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo,
el rescate de la metodología de la planificación popular
y de seguimiento y rendición de cuentas”.
El gobierno local está
involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego
al concepto de autosuficiencia y autonomía. El gobierno municipal
puede establecer determinadas reglas del juego en el ejercicio de su autonomía,
la cual, de acuerdo a Ruiz Blanco (1993: 120) comprende “la elección
de sus propias autoridades (autonomía política); la libre
gestión en las materias de su competencia (autonomía normativa);
la creación y recaudación de impuestos (autonomía
tributaria) y la inversión de sus propios ingresos (autonomía
administrativa)”.
El concepto de autonomía
local entendida como el derecho que tienen los gobiernos locales para gobernarse
libremente, es considerado como una amenaza a la integridad nacional. La
autonomía local es un mecanismo de rediseño de una esfera
pública donde se incluye a los actores que debido a estructuras
asimétricas de las redes del poder político han sido marginados
de las decisiones que les incumben. La autonomía del gobierno local
es siempre relativa, no absoluta, y por lo mismo siempre se encuentra en
conflicto con los demás niveles de gobierno
Los gobiernos locales precisan
de cierto grado de autonomía de los niveles supramunicipales que
les permitan un determinado margen de maniobras en los procesos de formulación
e implantación considerando la diversidad social y política
que da respuesta a la pluralidad de las demandas de los diferentes actores.
En la autonomía local tiene cabida la elección de sus gobiernos
propios con autoridades elegidas libremente que determinan su propia estructura
administrativa, con un control sobre los recursos en un territorio delimitado
y con procesos de decisiones participativos.
Tanto una mayor participación
ciudadana y una mayor autonomía de los gobiernos locales son elementos
imprescindibles para consolidar la gobernabilidad democrática entendida
como una cualidad de la sociedad que establece el conjunto de normas que
estructuran las interrelaciones entre los diferentes actores estratégicos
sociales y políticos y sus representantes, para regular los procesos
de toma de decisiones así como los mecanismos para la resolución
pacífica de conflictos.
Los gobiernos locales constituyen
las instancias más próximas a la participación de
la ciudadanía y tienen una función importante como agentes
del desarrollo económico y social de las localidades en la dinámica
de una economía globalizada. Algunas partes del gobierno, como los
gobiernos locales responden bien a la obligación de representar
a las personas en temas relacionados con las preferencias y el interés
colectivo. Esta participación ciudadana reclama de la apertura de
nuevos espacios que incluya a todos los actores sociales y políticos
en los procesos de tomas de decisiones y de formulación e implantación
de políticas públicas.
La participación política
de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente
a la elección de representantes. Los elementos de la participación
política que garantizan su existencia son, de acuerdo a Orozco (2001),
la inclusión social y política, la cultura política,
la educación y opinión informada del ciudadano, el contacto
con ideas y disfrute de libertad, la calidad de vida, el buen gobierno
y una sociedad activa y organizada.
Sin embargo, el gobierno
local tiene un papel crucial en las negociaciones de un “nuevo contrato
social” entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. El gobierno local
asegura la mediación entre el poder hegemónico del Estado
y la sociedad civil, facilita los intercambios e integra las acciones entre
los diferentes actores. Las reformas institucionales centradas en el gobierno
local requieren de una sociedad civil asentada en un territorio con un
conjunto de valores y normas que sustentan la identidad con un sistema
político que le proporciona el poder capaz suficiente para la transformación
de procesos de generación de bienestar y riqueza.
La administración
de lo público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente
en las redes de políticas públicas. Así, las políticas
públicas se centran en la administración de lo público.
Lo público se refiere inseparablemente a la actividad y acción
públicas. Es importante que las autoridades actúen a través
del espacio público de las estructuras político institucionales
del gobierno local democrático de tal forma que se conviertan en
fuerzas multiplicadoras de las expectativas y oportunidades de desarrollo
equilibrado por las relaciones entre sociedad, estado y mercado. Los gobiernos
locales democráticos con una gestión estratégica pueden
alcanzar altos niveles de desarrollo satisfaciendo las expectativas sociales.
La localización del
espacio público de los gobiernos locales permite dentro de su ámbito
de autonomía, la incorporación de los ciudadanos mediante
mecanismos de reconocimiento que garantizan su acceso a la información,
a los procesos de formulación e implantación de las políticas
públicas, al desahogo de agendas de trabajo que promuevan el crecimiento
económico y el desarrollo social y político, al fortalecimiento
interno de las capacidades de gobierno y su función prestadora de
servicios públicos, a propiciar los mecanismos de gobernabilidad
de la organización social, etc.
En la agenda del gobierno
local, su reinvención política se expresa en la urgencia
por promover las competencias del municipio en materia de promoción
del desarrollo mediante políticas que articulen los esfuerzos locales
con los esfuerzos nacionales. Reinventar la política del gobierno
local implica “superar las dificultades aparecidas con la introducción
en algunos gobiernos locales de tendencias orientadas al gerencialismo-tecnocrático
que subestiman a la política de la ciudad como factor imprescindible
en la resolución de problemas” (DHIAL, 2001).
La creación de estos
espacios públicos facilita la transmisión de las demandas
de los actores afectados y en general de la ciudadanía a los dirigentes
del gobierno. Los gobiernos locales constituyen la jurisdicción
más cercana a las personas, quienes frente a oportunidades
significativas pueden proporcionar el liderazgo para involucrar a la ciudadanía
en la formulación e implementación de políticas y
decisiones. La participación de los grupos heterogéneos de
la sociedad o de sus representantes involucrados en estos procesos de toma
de decisiones y de resolución de conflictos para la defensa de sus
propios intereses, precisa del ejercicio político, administrativo
y económico de carácter autónomo del gobierno local,
de tal forma que su cercanía con la ciudadanía facilite las
oportunidades para la transmisión de las demandas y las respuestas.
Lo anterior presupone una
revalorización de lo local como ámbito que emerge y que requiere
de habilidades políticas para equilibrar la capacidad de gestión
estratégica para articular las potencialidades sociales que determinen
al “buen gobierno”. En la complejidad de las interacciones entre el sistema
político y la sociedad se delimita el “Buen Gobierno”. El “Buen
Gobierno” local aprovecha y estimula la eficiencia adaptativa de su comunidad,
enriquece su capacidad a través de la incorporación de estilos
de gestión que privilegian la participación ciudadana.
La capacidad de una comunidad
se refleja en su nivel de desarrollo endógeno. Los procesos de cambio
estructural de la economía local requieren de cambios profundos
en los niveles de confianza y las interrelaciones de cooperación
fomentadas por las organizaciones e instituciones en una comunidad. Así
el gobierno local debe definir líneas de acción que funcionen
como catalizador de los esfuerzos de la comunidad.
La ampliación de la
participación de los gobiernos locales en la solución de
sus propios problemas, requiere de estructuras político burocráticas
diferentes a las actualmente adoptadas por el Estado nación, por
lo que será necesario su transformación para adaptarse a
desempeñar un nuevo papel. La ingeniería social permite establecer
sistemas flexibles de alianzas estratégicas y asociacionismo entre
los diferentes agentes económicos y los actores políticos
y sociales, de tal forma que el empleo eficaz de recursos humanos, financieros
y materiales por el gobierno local abra importantes perspectivas para el
desarrollo local.
En formas muy diversas de
colaboración, cooperación y asociacionismo de recursos y
esfuerzos entre los gobiernos locales y otros agentes económicos
(empresas, sociedad civil, individuos, etc.) y actores políticos
(partidos políticos, gobiernos municipales, etc.), se puede impulsar
el desarrollo de las localidades. La representación de los diferentes
agentes económicos y actores políticos y sociales se establece
mediante la institucionalización de nuevas formas para la práctica
económica y política.
Los gobiernos locales deben
administrar los esfuerzos de las diferentes agencias que concentran
sus estructuras a efecto de establecer e implantar un sistema de planeación
e información coherente con el desarrollo local. La autoridad elegida
por la ciudadanía tiene la capacidad para coordinar las relaciones
inter-agencia. Para lograr una mejor racionalización de los recursos
para el desarrollo económico y social local, se requiere un sistema
de información que despliegue el potencial. Los gobiernos locales
democrático con una gestión estratégica pueden alcanzar
las expectativas de altos niveles de desarrollo satisfaciendo las expectativas.
La capacidad de respuesta de los gobiernos locales está asociada
a las capacidades de formulación e implantación de políticas
públicas que promuevan el desarrollo económico mediante en
incremento de las contribuciones de las actividades económicas,
políticas y sociales.
Los diferentes niveles de
gobierno en los sistemas democráticos contribuyen a balancear los
intereses y demandas de una sociedad plural con los centros de poder e
influencia, lo cual requiere como requisito, la descentralización
de las decisiones políticas en los gobiernos locales para ejercer
control sobre la política pública local. La descentralización
tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión
y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias
de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los
órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167).
Los procesos de descentralización
se orientan a transferir recursos del sector público central a los
gobiernos locales y de conformidad con sus características propias
debe permitírseles administrarse sus recursos con mayor flexibilidad
en sus mecanismos financieros.
El gobierno local ha sido
marginado a un espacio por una política de descentralización
que limita la misma reforma del Estado. El gobierno local ha sido relegado
a una política de descentralización que limita la reforma
del Estado y a ser los ejecutores de políticas y decisiones que
se toman en otros niveles del centro del Estado. Homogeneidad y rigidez
de normas son obstáculos a la autonomía de los procesos de
descentralización que no permite a los gobiernos locales que avancen
en función de sus propias posibilidades, oportunidades y potencialidades,
definiendo sus propias instancias y mecanismos de participación,
los cuales se orientan a la gestión de proyectos y construcción
de obras sin otorgar a los ciudadanos el poder de decisión para
convertirlos en actores políticos.
El gobierno local no reconoce
su responsabilidad como agente promotor del desarrollo en la toma de decisiones
relacionadas con la sociedad. El desempeño del gobierno local es
una función del porcentaje de personas involucradas en asociaciones
voluntarias horizontales de acuerdo con la tesis de Putnam (1993) sobre
capital social. El gobierno local debe movilizar a la sociedad civil como
una nueva forma de interrelacionar al Estado con la sociedad promoviendo
mediante procesos democráticos la descentralización de los
servicios, con fundamento en el principio de cercanía que enuncia
que las decisiones sean tomadas lo más cercano posible a la población
involucrada.
Los gobiernos locales tienen
una importante función para alentar la participación de la
ciudadanía a través de la formación de comités
y otras actividades. Por lo tanto, el gobierno local desempeña la
función catalítica de las fuerzas sociales en una comunidad
que le permitan la obtención del consenso en las decisiones sobre
políticas de desarrollo local.
Nueva Gestión Pública
Local
La administración
de lo público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente
en las redes de políticas públicas. En la lógica territorial,
las redes de políticas públicas delimitan las relaciones
entre el Estado, el mercado y la sociedad. La gestión pública
local requiere de una delimitación de la estructura territorial
para aprovechar las ventajas de las negociaciones y estrategias del asociacionismo.
A escala local, las disfuncionalidades
institucionales pueden ser mayores por la falta de coordinación
con la burocracia del Estado y la carencia de sensibilidad para detectar
las necesidades comunitarias para administrar programas de desarrollo.
La gestión comunitaria de recursos debe crear las condiciones suficientes
para la transferencia de funciones del nivel nacional al local, con el
soporte estructural de arreglos institucionales que faciliten la participación
política en un sistema democrático, de tal forma que reduzca
las brechas del crecimiento económico y desarrollo social desigual.
La administración
eficaz de los recursos financieros y naturales en el ámbito local
representa una acción relevante del gobierno que se proponga
como meta el desarrollo local. La calidad y eficacia de la gestión
local, depende de la acción del gobierno y de las redes de actores.
La administración es usada como un instrumento a través de
representantes electos en posiciones de poder dentro de las autoridades
locales y a través de las personas en sus diferentes posiciones
de poder a nivel central.
Los gobiernos locales deben
administrar los esfuerzos de las diferentes agencias que concentran
sus estructuras a efecto de establecer e implantar un sistema de planeación
e información coherente con el desarrollo local. En la década
de los setenta del siglo pasado, los procesos de planeación normativa
y centralizada implementados en el paradigma organizacional se orientaron
hacia el modelo de desarrollo centralizado basado en un modelo de planificación
regional desconcentrada pero dirigida y coordinada desde una institución
nacional. La planeación participativa se sustenta en una selección
de demandas populares, definición de prioridades y establecimiento
de mecanismos de gestión popular o participativa para la formulación
e implantación de políticas públicas.
La nueva gestión pública
local debe promover la creación de foros para el debate público
sobre los problemas de desarrollo local para lograr el consenso en la formulación
e implantación de las políticas públicas. Los procesos
de la gestión pública requieren de un rediseño para
la creación de nuevas capacidades de las instituciones políticas
orientadas a promover la participación y acción de la sociedad
civil en los asuntos públicos locales mediante la formación
de un capital social.
